EL FIN DEL CEPO
INFORMATIVO EN LA IGJ
Acerca del carácter
público del Registro
1. Introducción.-
El presente
trabajo tiene por objeto analizar la sentencia de la Excma. Cámara de
Apelaciones en lo Comercial Sala F del 11 de junio del corriente en autos "STOLBIZER
MARGARITA C/ INSPECCIÓN GENERAL DE JUSTICIA S/ AMPARO”, la cual consideró
arbitrario e ilegal la negativa de la IGJ en brindar información obrante en sus
registros públicos, vulnerándose de tal manera los arts. 1, 14, 31, 32, 33 y 75
inc. 22 de la Constitución Nacional, el art. 13 de la Convención Americana de
Derechos Humanos, el art. 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos y el art. 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos.
2. Antecedentes.-
La actora inició
acción de amparo en los términos de la Ley 16.986 y art. 43 de la Constitución
Nacional contra la Inspección General de Justicia (IGJ) y solicitó se ordene a
la demandada que le entregue en un plazo breve cierta información vinculada con
una sociedad anónima. La acción tuvo que ser iniciada a raíz del pedido
efectuado el 18 de julio de 2013 a la IGJ en relación a la documentación
inscripta de la sociedad “Austral Construcciones S.A.” sin que el organismo
respondiera la solicitud.
La IGJ solicitó
el rechazo del amparo. Añadió que la actora, quien se presenta en su carácter
de Diputada Nacional, omitió seguir el procedimiento previsto por el Reglamento
de la Cámara de Diputados de la Nación que integra para requerir informes
escritos al Poder Ejecutivo Nacional. Señaló la improcedencia de la vía de
amparo, ante la ausencia de ilegalidad o arbitrariedad manifiesta en la
resolución del pedido de informes. Explicó que la demora tiene causa en lo
equivocado de la petición, que involucra para su sustanciación –ante el
invocado carácter de Diputada Nacional- al Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos, dado que refiere a la relación de dos poderes del Estado. Concluyó
además que, para dar respuesta afirmativa a la solicitud de fotocopias de los
documentos en base a los cuales se inscribieron los actos que la sociedad
Austral Construcciones S.A. tiene obligación legal de registrar, se imponía a
la accionante la acreditación de un interés legítimo.
La sentencia de
primera instancia rechazó la acción de amparo. En este sentido, estimó el
magistrado que dos eran los caminos disponibles para proteger el derecho que se
dijo lesionado y que hubieran permitido a Stolbizer obtener una tutela más
efectiva que la pretendida. Explicó, al respecto, que el pedido pendiente la
habilitaba a instar el recurso ante la Cámara Comercial previsto en el art. 16
de la Ley 22.315. Añadió que la accionante contaba además con la acción de
amparo por mora del art. 28 de la Ley de procedimiento administrativo (Ley
19.549), como remedio eficaz para lograr una decisión del órgano público ante
la omisión de pronunciarse en un sentido o en otro. Y concluyó el juez de grado
que estas cuestiones requerían de un debate que superaba el breve trámite
previsto en la Ley 16.986.
Contra esa
decisión apeló Stolbizer argumentando que: i) es nula la sentencia apelada pues
está comprometido el orden público y omitió el a quo dar intervención al
Ministerio; ii) la decisión recurrida desconoce tratados internacionales
aplicables en la materia, la Constitución Nacional, el derecho invocado y la
jurisprudencia de la CSJN; iii) no resultan vías aptas los recursos de los
arts. 16 y 19 de la Ley 22.315; iv) los requisitos de admisión y procedencia de
una acción de amparo son más estrictos que los previstos para el amparo por
mora, por lo que la indicación de esta vía no puede interpretarse como una
opción excluyente del amparo común; v) el amparo es la vía idónea en tanto
pretende que se defina en un plazo razonablemente breve, si corresponde o no el
acceso a la información, y ésta solo es útil cuando es oportuna; vi) para
decidir la arbitrariedad o ilegalidad manifiesta solo se requiere confrontar
los hechos reconocidos y probados y las razones invocadas para negar la
información; x) la Corte Interamericana de Derechos Humanos, al igual que la
CSJN, decidieron que es necesario un recurso sencillo, rápido y efectivo para
determinar la existencia de una violación al derecho de quien solicita la
información.
3. La
sentencia.-
En su sentencia
del 11 de junio en un fallo unánime de los integrantes de la sala F resolvieron
que la demandada debía entregar en un plazo de 10 días hábiles la documentación
solicitada por la actora, basándose en los siguientes fundamentos:
A. SUBSANAR OMISIÓN DE CORRER VISTA DE LAS ACTUACIONES AL
MINISTERIO PUBLICO FISCAL. La cámara comparte la solución brindada por la
Fiscal General de Cámara en lo relativo a la omisión de correr vista de lo
actuado al Ministerio Publico. Previo al llamado de autos para dictar
sentencia, la Sala dispuso correr vista de lo actuado a la Fiscalía General
ante esta Cámara a fin de subsanar la omisión.
B. AMPARO VÍA
JUDICIAL MÁS IDÓNEA. La Cámara considero que el amparo es la vía idónea para
reclamar la negativa de la IGJ a entregar copias en relación a sociedades
inscriptas en el Registro Público de Comercio. Agregó que la cuestión a debatir
(la violación del derecho constitucional de acceso a la información pública)
excedía claramente los alcances recursivos previstos los artículos 16 y 19 de
la ley 22315. Añadió que no media cuestionamiento de resoluciones vinculadas a
derechos de comerciantes y/o sociedades comerciales o que integren alguna de
las materias particulares de la disciplina mercantil. En cuanto a la
procedencia del amparo por mora contemplado en el art. 28 de la Ley 19.549, la
Cámara consideró que el mismo no resultaba procedente. Así porque al haber sido
deducida la acción de amparo contemplada en la Ley 16.986, cuyos requisitos de
admisión y procedencia resultan más estrictos que los exigidos para el amparo
por mora, no puede interpretarse que la indicación de esta última vía sea una
opción excluyente de la primera. Así las cosas, debe interpretarse que el
silencio de la Administración constituyó una respuesta negativa al
requerimiento (conf. arg. art. 10 Ley 19.549), y cabe, en consecuencia, tener
por configurado en el marco de la acción deducida el acto lesivo que habilita
el remedio constitucional.
C. OBLIGACIÓN DE
LA IGJ DE BRINDAR LA INFORMACIÓN QUE SE ENCUENTRA EN SU PODER:
C.1. El acceso a
la información pública. El de acceso a la información pública es un derecho
humano fundamental, constitutivo del Estado constitucional de derecho. Las
fuentes de acceso a la información pública gozan de la presunción de su
publicidad. Se asume entonces, como principio general, que es pública toda la
información que se encuentra en manos del Estado. Ello es así, salvo –claro
está- los casos o excepciones en que no sea posible hacerse de ella, por
encontrarse limitado. Así la Cámara observó que la Administración solo puede
negarse a brindar la información objeto de la solicitud por auto fundado y en
virtud de la configuración de alguna de las causales taxativamente previstas,
afirmando, a modo de conclusión, que el acceso a la información es la regla, y
la denegatoria, la excepción.
C.2. Carácter
público de la información existente en la IGJ. Los jueces de la Sala F analizan
las disposiciones del Código de Comercio que crearon el Registro Público, la
Ley 22.315 -y la 22.316- que instituye y regula la competencia de la IGJ, la
Ley 19.550 de sociedades comerciales –específicamente, en aquellas normas que
aluden a la inscripción de diversos actos y documentos societarios y prevén un
legajo de consulta pública en el Registro Público-, Resolución 7/2005 de la IGJ
y la Ley 26.047 relativa al Registro Nacional de Sociedades por acciones -art.
8 de la Ley 19.550- y concluyen que los registros obrantes en la IGJ son
públicos.
C.3. Legitimidad
de la negativa de la IGJ a suministrar la información requerida. En el caso,
señalan los jueces de Cámara, habida cuenta que lo que pretendió la actora fue
obtener fotocopias simples de la documentación inscripta en la IGJ de una
sociedad comercial, la cuestión a resolver no encuadra en ninguna de las
hipótesis contempladas en el transcripto art. 16 del Reglamento inserto en el
Decreto 1172/03 para denegar lo solicitado. Toda vez que la accionada al
evacuar el informe previsto en el art. 8 de la Ley 16.986 alegó que la negativa
a suministrar tales copias tenía base en las disposiciones de la Ley 25.326 de
Protección de los Datos Personales, la Cámara confrontó la conceptualización de
la mencionada ley respecto de lo que debe entenderse por “datos personales” y
“datos sensibles”, y concluyó que no pudo la IGJ, válidamente, negarse a
proporcionar la información que le fuera requerida. La actitud de la defendida
no encuentra justificación en las excepciones reglamentarias previstas, pues el
requerimiento de fotocopias simples de las constancias inscriptas de un ente jamás
pudo involucrar información relativa al ámbito de la privacidad o la intimidad
personal.
Por lo expuesto,
se resolvió que no mediando una restricción legítima, la información tuvo que
ser suministrada sin exigirse la previa acreditación de un interés legítimo por
parte del requirente. Ello porque una
interpretación razonable y armónica que permita la coexistencia de las normas
vigentes en materia de datos personales y de acceso a la información, conduce
inexorablemente a concluir que no puede condicionarse de tal modo la
transferencia de datos, cuando se trata de información obrante en registros
públicos.
4. BREVES
CONSIDERACIONES SOBRE EL FALLO EN ANÁLISIS.-
No resulta
ocioso recordar que el amparo se constituye como un proceso constitucional
sumarísimo de tutela de los derechos fundamentales, que reconoce una rica
historia jurisprudencial y legislativa que ha sido constitucionalizada, a
partir de 1994, con la inclusión del artículo 43 de la CN. Por la vía del
amparo se pueden discutir actos u omisiones de autoridad pública provenientes
del Poder Ejecutivo y tal como afirma Sagües “la conducta objetable en el
amparo puede consistir también en una amenaza (art. 1° ley 16986) que responda
a un acto lesivo de futuro próximo”[i]
Tal como afirma
el profesor Sagúes, “el amparo trata de salvar en el presente y en el futuro
los derechos vulnerados procediendo cuando los actos o decisiones
administrativas constituyen una amenaza de lesión cierta actual e inminente
cuya entidad justifica el reclamo de tutela judicial…el amparo actúa en
principio ante la transgresión de un derecho pero también, cuando hubiera
contra tal derecho una amenaza ilegal de tal magnitud que le pusiera en peligro
efectivo e inminente. Procura entonces, prevenir toda lesión que resulte de
indudable cometido[ii]
En definitiva, en
materia de acceso a la información la jurisprudencia ha dicho que el amparo es
una vía idónea para tratar la negativa de la Administración, toda vez que “la
información es útil cuando es oportuna” [iii]
En cuanto a la
información en poder de Organismos públicos, la jurisprudencia del Máximo
Tribunal considera que tratándose de información de carácter público, que no
pertenece al Estado sino que es del pueblo de la Nación Argentina, la
legitimación para presentar solicitudes de acceso debe ser entendida en un
sentido amplio, sin necesidad de exigir un interés calificado del requirente,
es decir que la sola condición de integrante de la comunidad resulta suficiente
para justificar el pedido, pues el acceso a la información tiene como propósito
coadyuvar a que los integrantes de la sociedad ejerzan eficazmente el derecho a
saber, por lo que el otorgamiento de la información no puede depender de la
acreditación de un interés legítimo ni de la exposición de los motivos por los
que se la requiere. (CSJN 26/03/2014 CIPPEC C/ ESTADO NACIONAL — MINISTERIO DE
DESARROLLO SOCIAL — DEC. 1172/2003 S/ AMPARO LEY 16.986)
En lo relativo a
la publicidad de la información obrante en el Registro Público de Comercio a
cargo de la IGJ, diversas normas específicas relativas a la función que
desempeña dicho registro en lo que se refiere a la publicidad de todos los
actos inscriptos en él, dejan en claro el carácter público de las actuaciones,
tales como el artículo 9 de la ley 19550, que establece que en los Registros,
ordenada la inscripción, se formará un legajo para cada sociedad, con los
duplicados de las diversas tomas de razón y demás documentación relativa a la
misma, cuya consulta será pública; el decreto N° 1493/82 reglamentario de la
ley Orgánica de la Inspección General de Justicia N° 22315 el cual prescribe
que las actuaciones obrantes en la Inspección General de Justicia, revisten
carácter público y estarán a la libre consulta de los interesados, conforme la
reglamentación que dicte el organismo (refiriéndose a lo relativo a formulario
y aranceles) y el artículo 3° de la ley N° 26047 cuando se refiere a los
Registros Nacionales y la consulta pública a los mismos sin necesidad de
acreditar interés.
Por su parte, la
Res. Gral. IGJ N° 7/05 no fue modificada con los criterios de acceso
irrestricto a la información, manteniéndose en el artículo 2° el libre y fácil
examen de las actuaciones abonando el formulario pertinente, destacándose así
el carácter público que contribuye a la transparencia y eficacia, tanto de las
relaciones mercantiles como del obrar de la administración pública.
Mientras las
leyes reseñadas y hasta la Constitución consagran el principio de publicidad de
los actos de gobierno, con esta práctica reciente de la IGJ de ocultar la
información de sus registros se fomenta el silencio, el secreto, la reserva y
la no publicidad. Frente a las normas que reconocen el derecho de acceso a la
información pública, la reticencia administrativa se convierte en una
restricción absoluta. Así, la mera presencia de un nombre y apellido, o de un
número de documento, bastan para que, so pretexto de la defensa de la intimidad
de los individuos, indebidamente se rechace por completo una solicitud de
acceso a cierta información.
La IGJ usa como
pretexto a la Ley 25.326 para contraponer derechos diversos y sustraer a las
mandas internacionales, constitucionales y jurisprudenciales de acceso
irrestricto a la información, sin que se advierta cuál es la razón para que
exista o se requiera otra información que no sería accesible público.
Celebramos el
fallo de la Sala F, que puso fin a una práctica ilegitima de la Inspección
General de Justicia. El régimen del
registro público de comercio, debe ser de amplia publicidad, dando todos los
-informes que se requieran, con la sola reserva del pago del arancel correspondiente.
La finalidad principal que cumple el Registro Público de Comercio, a cargo de
la Inspección General de Justicia, es dar publicidad a los actos que en él se
inscriben, a fin de que ellos puedan ser oponibles a los terceros. Los actos
inscriptos gozan de una presunción de conocimiento; hoy desvirtuada por la
realidad administrativa de la IGJ, afectándose así el principio la seguridad
jurídica.
El Registro es
público para todos y no es necesario acreditar interés legítimo para conocer la
información obrante en él. Resulta muy subjetivo el criterio que impera en la
IGJ atribuyéndose una facultad que la ley no le otorga requiriendo
justificación de interés legítimo, analizándolo, calificándolo y denegando la
petición cuando lo estima inadecuado para obtener la información.
[i] (Sagúes
Néstor Pedro; Elementos de Derecho Constitucional, Astrea, 3ra Edición, 2001, T
1, P. 303
[ii] aut
cit, Derecho Procesal Constitucional- Acción de ampao 3 Astrea, 5ta Edición,
2007, p.104
[iii] (causas
5111/10. “Asociación Derechos Civiles c. EN SMC s/amparo ley 16.986” [JA
2011-II, 39] y 13.224/10. “Asociación Derechos Civiles c. EN - JGM - Dto.
1172/03 s/amparo ley 16.986”, sentencias del 2 de noviembre de 2010 y 10 de
mayo de 2011, respectivamente. En el mismo sentido, Sala “Asociación Derechos
Civiles (A.D.C.) c. E.N. - S.M.C.”, sentencia del 2 de septiembre de 2011 [LA
LEY, 2011-E, 92]).
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